Специфика правового положения людей с опытом трудовой миграции: права и обязанности трудовых мигрантов

Дмитрий Михайлов — эксперт Центра миграционных исследований. Ведущий юрист Европейской юридической службы. Руководитель международных проектов по защите прав мигрантов; проекты были реализованы при поддержке IFRC, European Commission и др. Соавтор научной работы по проблемам защиты прав детей, не имеющих гражданства Российской Федерации, в Москве.

Текст публикуется в авторской редакции

I.     Российская Федерация — центр миграционных потоков, в основе которых лежат социально-экономические связи между странами бывшего СССР и массовое распространение русского языка.

По официальной статистике Министерства внутренних дел, в 2019 году на миграционный учет в Российской Федерации были поставлены 19 518 304 человека, причем 13 863 521 из них — впервые.

Важно понимать, что эти цифры юридически значимы, но не показывают реальное количество иностранных граждан, проживающих на территории нашей страны. Правила таковы, что за календарный год один и тот же человек может встать на миграционный учет десять и более раз. По оценке большинства экспертов, в Российской Федерации единовременно находятся около десяти миллионов иностранных граждан, но не стоит забывать, что существуют также те, кто находится на территории страны незаконно. Это означает, что более точно подсчитать количество мигрантов в автоматическом режиме невозможно.

II.     Правовой статус влияет на порядок пребывания или проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, а также на его права и обязанности.

Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» закрепляет три основных статуса:

1. Временно пребывающий иностранный гражданин — человек, въехавший в страну на основании визы или (в случаях, предусмотренных международными соглашениями) в безвизовом порядке, получивший на государственной границе миграционную карту, но при этом не имеющий вида на жительство или разрешения на временное проживание;
2. Временно проживающий иностранный гражданин — человек, получивший разрешение на временное проживание;
3. Постоянно проживающий иностранный гражданин — человек, получивший вид на жительство.

Порядок въезда и пребывания мигранта на территории Российской Федерации различается в зависимости от страны гражданской принадлежности. Классификация иностранных граждан:

• Иностранные граждане из стран, имеющих с Российской Федерацией соглашение о безвизовом порядке въезда
  
  • Граждане стран Евразийского экономического союза (ЕАЭС)
  • Граждане стран, не входящих в ЕАЭС
• Иностранные граждане, которым въезд в Российскую Федерацию разрешен только на основании визы
  • Высококвалифицированные специалисты
  • Другие граждане, имеющие визы

Сроки временного пребывания устанавливаются законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Те, кто въехал в страну на основании визы, могут находиться на ее территории, пока срок действия визы не истечет.

Срок пребывания высококвалифицированного специалиста, прибывшего из другого государства, а также членов его семьи, определяется сроком действия разрешения на работу.

Если гражданин другого государства въехал в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, срок пребывания не может превышать в общей сложности 90 суток из каждых 180. Далее человек обязан покинуть Российскую Федерацию, если у него не появится законных оснований для того, чтобы остаться.

Самый распространенный способ продлить срок временного пребывания в Российской Федерации — трудовая деятельность в установленном законодательством порядке.

Чтобы понять, как формируются основные потоки трудовых мигрантов, обратимся к официальной статистике Министерства внутренних дел. За 2019 год МВД РФ оформило 126 879 разрешений на работу и 1 767 254 патента на трудовую деятельность для иностранных граждан и лиц без гражданства.

Чтобы работать в Российской Федерации, иностранные граждане, прибывшие в страну на основании визы, обязаны получить соответствующее разрешение. Если соотнести количество выданных МВД РФ разрешений на работу с общим количеством иностранных граждан, находящихся на территории страны, то можно сделать вывод: роль визовых иностранцев в общем потоке трудовой миграции незначительна (даже с учетом теневой занятости).

Трудовые ресурсы в основном поступают из стран, которые заключили с Российской Федерацией соглашения о безвизовом въезде (к ним относятся в основном бывшие республики Советского Союза). Граждане этих стран имеют право работать в России по достижении восемнадцати лет и при наличии патента.

В Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» есть информация о том, что общий срок действия патента с учетом продлений не может превышать года со дня выдачи. Чтобы патент оставался действительным, необходимо ежемесячно уплачивать авансом фиксированную сумму НДФЛ. Она устанавливается на уровне субъекта федерации с учетом региональных коэффициентов. Субъекты получили право управления трудовыми потоками, имея возможность как уменьшить размер авансового платежа, сделав регион привлекательным для трудовых мигрантов, так и существенно увеличить его, чтобы сократить трудовые потоки. В случае неуплаты аванса срок действия патента заканчивается, и иностранный гражданин теряет право работать в Российской Федерации. Платить НДФЛ нужно непрерывно, даже если работу найти не удается. Это означает, что авансовая система сформировала по сути плату за легальное нахождение в стране.

Важно отметить, что в мае 2020 года в действующее законодательство были внесены изменения, которые позволяют переоформлять патент неограниченное количество раз по истечении очередного года действия. Ранее трудовой мигрант имел возможность только однажды переоформить документ, не выезжая из Российской Федерации. Нововведение позволило уменьшить финансовую нагрузку на трудовых мигрантов, которые ранее были вынуждены выезжать из страны, чтобы тут же вернуться.

Те, кто получил патент, обязаны в течение двух месяцев со дня его выдачи предоставить в Управление по вопросам миграции МВД РФ копию трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг). Если не выполнить это обязательство, патент может быть аннулирован. К сожалению, ситуация на рынке такова, что зачастую иностранный гражданин не может официально трудоустроиться в течение двух месяцев (но и право на аннулирование патента по данному основанию правоохранительные органы используют не так часто).

Возвращаясь к классификации, указанной в Схеме 1, можно увидеть, что все безвизовые иностранцы делятся на граждан государств — членов ЕАЭС и граждан других стран. Такое деление необходимо для понимания прав и обязанностей каждой категории.

Вышеописанные обязанности получения патента и уплаты ежемесячных авансовых платежей не распространяются на граждан стран ЕАЭС. Подписанный в 2014 году «Договор о Евразийском экономическом союзе» дает иммигрантам из союзных государств право работать в Российской Федерации без получения дополнительных разрешительных документов. Срок временного пребывания этой категории граждан на территории нашей страны автоматически продлевается после заключения трудового или гражданско-правового договора, так что им намного легче получить возможность находиться в Российской Федерации на законных основаниях.

III.     Как краткосрочное, так и длительное пребывание иностранных граждан в Российской Федерации, как правило, сопровождается необходимостью обращаться к врачам. При этом стоит отметить, что вопрос медицинского обслуживания мигрантов важен для сохранения благоприятной санитарно-эпидемиологической обстановки в стране.

Правовой основой для оказания медицинской помощи иностранным гражданам является не только законодательство Российской Федерации, но и международные соглашения:

1. Европейское соглашение о предоставлении медицинского обслуживания лицам, временно пребывающим на территории другой страны (заключено в Женеве 17.10.1980).
2. Соглашение Правительств государств — участников стран СНГ от 27.03.1997 «Об оказании медицинской помощи гражданам государств — участников Содружества Независимых Государств».
3. Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики и Правительством РФ от 24.11.1998 «О взаимном предоставлении гражданам Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации равных прав в получении скорой и неотложной медицинской помощи».
4. Договор о Евразийском экономическом союзе (подписан в Астане 29.05.2014).

С точки зрения доступа к бесплатной медицинской помощи, всех иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации, можно разделить на две категории.

Первая категория — лица, застрахованные в системе обязательного медицинского страхования (ОМС) в соответствии с Федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации». Эта категория граждан имеет право на бесплатное оказание медицинской помощи в рамках ОМС.

Зарегистрироваться в системе ОМС могут те, кто получил вид на жительство или временное разрешение на проживание, а также иностранные граждане, признанные беженцами (в соответствии с Федеральным законом от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах») или получившие временное убежище.

Возникновение новых межгосударственных объединений также приводит к появлению международных договоров. Например, в соответствии с Договором о Евразийском экономическом союзе, граждане государств, входящих в этот союз, имеют право пользоваться системой ОМС, если с ними заключен трудовой договор и если они отчисляют средства в Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС). У трудовых мигрантов из этих стран в Российской Федерации есть уникальная возможность получать медицинскую помощь наравне с российскими гражданами. Полис ОМС им обычно выдают до конца календарного года, но при этом срок его действия не должен превышать срока действия трудового договора.

Вторая категория — иностранные граждане, не застрахованные в системе ОМС. В данную группу входят все остальные иностранные граждане, находящиеся в Российской Федерации.

Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» устанавливает, что порядок оказания медицинской помощи иностранным гражданам определяется Правительством Российской Федерации. Также было издано Постановление Правительства Российской Федерации от 06.03.2013 № 186 «Об утверждении Правил оказания медицинской помощи иностранным гражданам на территории Российской Федерации».

В соответствии с Правилами, медицинская помощь должна оказываться бесплатно, даже если у человека нет полиса ОМС или он находится в стране незаконно. Это происходит, когда необходима:

• медицинская помощь в экстренной форме при внезапных острых заболеваниях, состояниях, обострении хронических заболеваний, представляющих угрозу жизни пациента.
• скорая, в том числе специализированная, медицинская помощь в государственных и муниципальных медицинских организациях при заболеваниях, несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства.

Стоит обратить внимание на то, что решение об оказании бесплатной медицинской помощи гражданам без полиса ОМС принимается, только когда существует угроза для жизни пациента и его состояние требует срочного вмешательства специалистов. При этом на практике тяжесть состояния больного в момент поступления в больницу или вызова бригады скорой помощи оценивается субъективно, и это действительно большая проблема.

В соответствии с Приказом Минздрава России от 20.06.2013 № 388н «Об утверждении Порядка оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи», такая помощь может быть оказана:

• вне медицинской организации — по месту вызова бригады скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, а также в транспортном средстве при медицинской эвакуации;
• амбулаторно (в условиях, не предусматривающих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения);
• стационарно (в условиях, обеспечивающих круглосуточное медицинское наблюдение и лечение).

К сожалению, трудовым мигрантам часто отказывают в бесплатной помощи из-за того, что состояние их здоровья субъективно оценивают как не представляющее угрозу жизни и не требующее срочного вмешательства. Нередко отказы происходят уже на стадии вызова скорой: из-за плохого владения русским языком или сильного акцента человек не может убедить оператора в том, что помощь нужна срочно. Это вынуждает иностранных граждан обращаться в коммерческие организации.

Если трудового мигранта все же приняли в медицинское учреждение, то зачастую его законное право на помощь все равно пытаются ограничить. Основной аргумент, который обычно используют, чтобы прекратить оказание бесплатной помощи, — отсутствие явных признаков угрозы жизни (что может не отражать реального состояния здоровья пациента). Также медицинские работники не всегда знают, в каких пределах помощь может быть оказана бесплатно. Персонал государственных и муниципальных медицинских учреждений ошибочно убежден в том, что иностранных граждан нельзя держать в стационаре более трех дней. По истечении этого срока пациента обычно пытаются перевести на платное медицинское обслуживание независимо от состояния здоровья. Но необходимо помнить, что российские нормативно-правовые акты не устанавливают никаких временных ограничений, связанных с оказанием бесплатной медицинской помощи.

IV.     Один из видов международной миграции — семейная миграция. Учеба в стране пребывания позволяет детям не только максимально быстро приспособиться к новым обстоятельствам, но и помочь это сделать старшим членам семьи, но при этом доступ детей без гражданства РФ к дошкольному и школьному образованию затруднен.

Право получать образование как одно из важнейших прав человека провозглашается в ст. 26 Всеобщей декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948), а также в ст. 13 и ст. 14 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН).

Также в Федеральном законе от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» прописано, что граждане нашей страны и других государств имеют равные права на получение дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования.

К сожалению, случаи ограничения доступа детей без гражданства в образовательные организации все же есть. Часто это связано с тем, что школы и сады переполнены, и в них невозможно зачислить не только детей трудовых мигрантов, но и тех, кто прописан рядом.

Причиной отказов обычно служит формулировка п. 9 Приказа № 32 Минобрнауки от 22.01.2014 «Об утверждении Порядка приема граждан на обучение по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования». Документ устанавливает, что:

«Для приема в ОООД родители (законные представители) детей дополнительно предъявляют документ, подтверждающий регистрацию ребенка по месту жительства или пребывания, а также документ, подтверждающий право заявителя на пребывание в Российской Федерации».

Верховным судом Российской Федерации рассматривалось дело о признании частично недействующими абзацев 11 и 13 п. 9 Приказа № 32 Минобрнауки от 22 января 2014 года. Решением Верховного Суда РФ от 27.08.2015 № АКПИ15-694 по этому делу установлено, что отказывать в зачислении ребенка в образовательную организацию невозможно, даже если его родители не предъявили документ, подтверждающий постановку на учет по месту жительства или пребывания. Но, увы, дискриминация детей иностранных граждан продолжается несмотря на толкование норм вышеуказанного приказа Верховным судом Российской Федерации.

Чтобы решить проблемы, касающиеся права иностранных граждан на получение дошкольного и школьного образования, необходимо внести в действующее законодательство информацию о том, что нельзя отказывать в зачислении детей в образовательную организацию из-за отсутствия у родителей документов о постановке на учет по месту пребывания или жительства, а также о законности их нахождения на территории Российской Федерации.